12.06.2015

ОФІС РЕФОРМ ВІДПОВІДАЄ НА ЗАПИТАННЯ ПО ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Впродовж травня поточного року Офісом реформ в Одеській області було проведено збір інформації стосовно питань, що виникають під час реалізації заходів з об’єднання територіальних громад. За станом на 5 червня надійшло 170 запитань, які були опрацьовані і  зведені у відповідні блоки. Відповіді на запитання публікуватимуться щотижнево в газеті «Одеські вісті» та висвітлюватимуться на інтернет - сторінці Офісу реформ на сайті одеської обласної державної адміністрації.

БЛОК І. ПРОЦЕДУРА ОБ’ЄДНАННЯ ГРОМАД

  1. 1.                  Яка головна мета об’єднання громад?

Об’єднання територіальних громад є лише однією зі складових процесу реформування системи місцевого самоврядування  та територіальної організації влади в Україні. Саме тому, держава перейшла до конкретних кроків щодо приведення у відповідність  діяльності органів місцевого самоврядування України до положень Європейської Хартії місцевого самоврядування. Тому, основною метою реформи є забезпечення органів місцевого самоврядування відповідними повноваженнями і  ресурсами для можливості самостійно вирішувати питання місцевого значення – утримання об’єктів соціальної та інженерної інфраструктури, забезпечення  благоустрою, надання якісних  адміністративних послуг мешканцям громад.

 

  1. 2.                  Який термін відводиться на проведення об’єднання громад.

Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» не визначено чітких строків для процесу об’єднання. Проте, при цьому слід враховувати наступні фактори:

а) можливість отримання державної підтримки (розділ ІІІ, ст.10 )

державна підтримка добровільного об’єднання територіальних громад надається у вигляді субвенції на формування відповідної інфраструктури, а пропозиції щодо надання субвенції повинні бути надані обласною державною адміністрацією Кабінету Міністрів України до 15 липня поточного року

б) врахування термінів бюджетного процесу при формуванні державного бюджету на 2016 рік

Бюджетним Кодексом України ( ст. 64, 103)  передбачено  формування складу доходів громад, що об’єдналися згідно з законом та перспективним планом, зокрема податків, зборів та субвенцій на виконання делегованих повноважень, які потребують розрахунків для об’єднаних громад.

в) проведення чергових виборів до місцевих рад в жовтні 2015 року

нові ради, обрані вже в об’єднаних громадах отримують нові повноваження та ресурси.

 

  1. 3.                  Чи можуть села з одного району об’єднуватися з селами іншого району , якщо їм так буде зручніше? Чи можливо об’єднання громад, що не межують між собою.

Згідно з п.2 ст. 4 розділу І ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» межі об’єднаної громади визначаються по межах юрисдикції діючих сільських, селищних та міських рад. Тобто «розривати» межі рад, щоб приєднати одне село  до іншої громади заборонено. Проте згідно з п.9 ст.7 розділу ІІ цього ж закону,  якщо до складу об’єднаної територіальної громади  передбачається входження сільської, селищної або міської ради суміжного району, то це питання буде вирішуватися за поданням обласної ради про зміну меж району до Верховної Ради України  у порядку визначеному чинним законодавством.  Об’єднання громад, що не межують між собою неможливо.

  1. 4.                  Чи можливий вихід із об’єднаної територіальної громади і повторне об’єднання з іншою громадою?

У прикінцевих положеннях ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» було ініційовано внесення змін до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема статтю 6 доповнили п. 3, в якому зазначено, що територіальні громади можуть вийти зі складу об’єднаної громади у порядку визначеному законом. Проте на теперішній час такий порядок  не затверджений.

  1. 5.                  Якщо законом передбачено добровільне об’єднання громад, навіщо  розробляти перспективний план і змушувати громади об’єднуватися за перспективним планом?

Відповідно до положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (п. 1 ст. 11) та постанови Кабінету Міністрів України №214 від 08.04.2015 року "Про затвердження методики формування спроможних територіальних громад", перспективний план формування територіальних громад області (далі – Перспективний план) розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад (далі – Методика) і охоплює всю територію області. Перспективний план формується відповідно до критеріїв, визначених в  Методиці, основний з яких – наближення послуг до мешканців населених пунктів. Таким чином, Перспективний план – це бачення моделі майбутніх спроможних громад області, яке сформовано обласною державною адміністрацією на підставі критеріїв Методики та узгоджених пропозицій представників органів  районної влади і депутатів-мажоритарників обласної ради. При цьому, акцентуємо увагу, що принцип добровільності – головний в процесі об'єднання територіальних громад і якщо громади не хочуть об’єднуватися, вони залишаються функціонувати у чинних умовах. Водночас, громади, які об’єднаються за перспективним планом, отримають від держави відповідні ресурсні преференції, зокрема фінансові (ст. 64 Бюджетного Кодексу України

 

БЛОК ІІ. КАДРОВО-ОРГАНІЗАЦІЙНІ ПИТАННЯ.

  1. 1.                  Що очікує працівників сільських рад після об’єднання громад? Хто їх буде працевлаштовувати?

Після створення об’єднаної територіальної громади за процедурою визначеною в Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» виникне питання кадрового забезпечення діяльності ради громади. Працівники сільських та селищних  рад, що ліквідуються, будуть мати можливість працевлаштуватися у новостворених органах громади на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. 

 

  1. 2.                   Як обиратиметься голова та депутатський корпус об’єднаної громади? Як обиратиметься староста?

Процедура виборів голів об’єднаних громад, депутатів та старост буде прописана в новій редакції Закону України «Про місцеві вибори». На теперішній час у Верховній Раді України зареєстровано чотири відповідних законопроекти (від 13.05.2015.р. №2831; від 27.05.2015 р. №2831-1; від 28.05.2015 р. №2831-2; від 28.05.2015 р. №2831-3). В кожному з цих законопроектів передбачена процедура виборів голів об’єднаних громад, депутатів різного рівня та старост. Остаточний варіант процедури буде визначено після затвердження одного з законопроектів Верховною Радою України.

 

  1. 3.                   Які будуть повноваження старости? Чи буде у нього додатковий штат?

 Законом України “Про місцеве самоврядування” в ст. 14-1.  чітко визначено, що   Положення про старосту затверджується сільською, селищною, міською радою відповідної об’єднаної територіальної громади. У Положенні визначаються права і обов’язки старости, порядок його звітності, інші питання, пов’язані з діяльністю старости. Тобто повноваження старости та його конкретні обов'язки безпосередньо встановлюватиме сільська, селищна, міська рада. Щодо додаткових штатів у старости – питання вирішуватиметься безпосередньо сільською, селищною, міською радою за загальною процедурою встановлення штатної чисельності виконавчих органів.

 

БЛОК ІІІ. ФІНАНСОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГРОМАД

1. Які зміни до бюджетного законодавства (Бюджетного кодексу України  зокрема)  передбачається внести і як це вплине на бюджетний процес та формування місцевого бюджету тих сільських громад, що не виявлять бажання до добровільного об’єднання?

Наразі до Бюджетного кодексу України  вже внесені зміни, пов’язані із набранням чинності Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад від 05.02.2015 № 157-VIII». Зміни внесені Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» від 10.02.2015 № 176-VIII. Закон шляхом уточнень та доповнень до 23 статей Бюджетного кодексу України здійснив узгодження та імплементацію норм бюджетного законодавства  з нормами законодавства про добровільне об’єднання громад.

Щодо впливу на бюджетний процес. Виділення нової одиниці системи місцевих бюджетів – бюджету об’єднаної громади не порушує норм п.10. ст.2 Бюджетного кодексу щодо складу бюджетного процесу. Також це не може порушувати норм ст.7 у частині сталості принципів бюджетної системи. З 2010 року вони залишаються незмінними. Зокрема, принцип єдності бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності – для всіх бюджетних одиниць.

Окремо слід наголосити на тому, що процес добровільного об’єднання громад дозволяє у більш повній мірі реалізувати принцип субсидіарності (п.7 ст.7), який за старої системи вертикальних міжбюджетних відносин фактично не діяв. Адже сама ідея добровільного об’єднання громад направлена на максимально можливе наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача. Бюджетний кодекс вимагає (дослівно) забезпечити на цій основі розподіл видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами. Таким чином, процес добровільного об’єднання громад не впливає на загальну структуру бюджетного процесу.

Особливості бюджетного процесу 2015 року визначені Розділом VІ Бюджетного кодексу «Прикінцеві та перехідні положення», а також Законом України  Про Державний бюджет України на 2015 рік від 28.12.2014 № 80-VIII.

 Формування бюджету сільських громад, що не виявлять бажання до добровільного об’єднання здійснюється на основі загального бюджетного календаря, адже вони були і залишаються повноправною одиницею бюджетної системи України.  Доходна частина таких бюджетів формується у відповідності зі ст. 69 та 69 (1), видаткова частина сільських бюджетів формується у відповідності до ст.88 Бюджетного кодексу України.  Слід додати, що виходячи з положень ст.ст. 97, 98, 99 горизонтальне вирівнювання податкоспроможності територій (базова дотація) надається лише бюджетам, що виконують делеговані державою повноваження.  За нормами ст. 88 сільські бюджети, що не об’єдналися у відповідності з Перспективним планом не здійснюють таких видаткових бюджетних повноважень, а відтак, горизонтальне вирівнювання (базова дотація) їм  не розраховується  та не надається.

 

2. Що буде ключовим у виділенні коштів з бюджету об’єднаної територіальної громади на вирішення питань благоустрою сіл: частка доходів у бюджеті чи кількість населення ?

Видатки на виконання програм благоустрою населених пунктів здійснюються у відповідності до п. 5 ст. 91 Бюджетного кодексу України. Вони можуть здійснюватися з усіх без виключення місцевих бюджетів. У відповідності до ст.13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»  від  06.09.2005 № 2807-IV об’єкти благоустрою мають досить різноманітний характер (пляжі, кладовища, прибудинкові території, пам’ятники, майдани, споруди інженерного захисту тощо). Тому говорити про єдиний узагальнений підхід до розподілу видатків за усіма цими об’єктами не доцільно.

Водночас формування проекту бюджету об’єднаної громади (в тому числі і за КФК 090203 «Благоустрій населених пунктів» здійснюється виключно на основі бюджетного запиту головного розпорядника коштів. Саме цей документ (п. 9 ст.2 Бюджетного кодексу) містить обґрунтовані пропозиції з щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди. І саме головний розпорядник на основі методичної бази розрахунку видатків за кожною окремою групою об’єктів благоустрою (Лист Міністерства фінансів України від 23.11.2012 року № 31-05010-14-8/27910 «Щодо типової форми рішення та бюджетного запиту») визначає підходи до формування обсягів видатків за відповідною програмою (підпрограмою).

Таким чином, відповідальність за обґрунтованість розрахунків до проекту видаткової частини сільського бюджету на плановий період ( у тому числі і за кожним окремим об’єктом  благоустрою) покладена виключно на визначеного представницьким органом влади на поточний бюджетний рік головного розпорядника коштів за КФК 100203.

Зазначимо, що у відповідності до п.1 ст.116 Бюджетного кодексу України включення недостовірних даних до бюджетних запитів є порушенням бюджетного законодавства, які тягнуть за собою заходи впливу на порушника, визначені ст. 117. Зазначений порядок діє як для бюджетів об’єднаних громад, так і для місцевих бюджетів громад, що не об’єдналися у відповідності до Перспективного плану добровільного об’єднання громад.

3. Яка економічна ідея лежить в основі об’єднання громад? Які стимули надає чинне бюджетне законодавство сільським громадам, що об’єдналися у відповідності до затвердженого обласною радою Перспективного плану?

Економічною першоосновою сучасної бюджетної реформи є бюджетна децентралізація, яка повинна призвести до заміни існуючої трирівневої системи місцевих бюджетів  на однорівневу (субсидіарну), що відповідає принципу, закладеному п.7 ст. 7 Бюджетного кодексу України.

У відповідності до ст. 67 кодексу громади сіл та міст районного значення, об'єднані відповідно до Перспективного плану добровільного об’єднання громад набувають бюджетних повноважень, прирівняних до повноважень міст обласного значення, тобто, у наступному бюджетному періоді вони матимуть прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом. Щоправда, з огляду на терміни здійснення бюджетного процесу це стосується лише громад, які об'єднаються до 15 жовтня року, що передує плановому.

Передача повноважень об’єднаним у відповідності до Перспективного плану громадам в управлінні установами та організаціями супроводжується передачею як бюджетних зобов'язань,  так і додаткової доходної бази.

Так, стимулювання за доходами передбачає наступне:

У відповідності до ст. 64 Бюджетного кодексу України громади, що об’єднуються у відповідності до Перспективного плану, крім загальної для усіх сільських бюджетів доходної бази отримують значний додатковий ресурс у вигляді 60% податку на доходи фізичних осіб.

Сільські (міст районного значення) громади, що не об’єднані, (або об’єднані поза межами Перспективного плану) цього виду доходів не отримують.

Крім того, ст. 96 Бюджетного кодексу визначає види міжбюджетних трансфертів, зокрема:

1. Базова дотація. Це трансферт, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. Вона передається з Державного бюджету (ст.ст. 97, 98): а) обласним бюджетам; б) містам обласного значення, районам і об’єднаним територіальних громадам, що створюються згідно із Перспективним планом (ст. 99).

Оскільки бюджети громад, що не об’єдналися (або об’єдналися поза межами Перспективного плану) не виконують делеговані повноваження - згідно ст. 88 кодексу їхні видатки обмежуються лише утриманням органів місцевого самоврядування, - то  горизонтальне вирівнювання (базова дотація) їм  не розраховується  та не надається.

2. Освітня та медична субвенції. Обсяги освітньої та медичної субвенції затверджуються Законом про Державний бюджет України окремо для, обласних і районних бюджетів, міст обласного значення, та бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із Перспективним планом (ст. 103 (2), 103 (4). Формула розрахунку цих субвенцій затверджена Законом про Державний бюджет України від 28.12.2014 г. № 80-VIII.

Оскільки бюджети сільських (міст районного значення) громад, що не об’єдналися (або об’єднані поза межами Перспективного плану) у відповідності до ст. 88 Бюджетного кодексу України не виконують дані повноваження, то освітня та медична субвенції таким бюджетам – не розраховується та не надається.